Det formaliserade utbildningsväsendet har i Sverige, liksom i resten av västvärlden, vuxit fram i en parallellprocess med samhällets industrialisering. Dessförinnan bedrevs så gott som all allmän utbildning med kyrkliga förtecken. Kyrkans intresse låg givetvis i att fostra i kristen underdånighet, vilket ger en länk tillbaka till det pedagogiska arbetets rötter, nämligen dess fostrande och reproduktiva karaktär.
Vad gäller de styrningsfilosofier som har dominerat den svenska skolutvecklingen så kan de med avseende på styrningens centrala innehåll grovt sett indelas i tre typer; den regel/juridiska styrningsmodellen, den ekonomiska styrningsmodellen och den informativ/ideologiska målstyrningen.
Sedan folkskolans tillblivelse 1842 har den regel/juridiska styrningsmodellen utvecklats och förfinats. Den ifrågasätts på allvar först i och med Siautredningen och SSK-utredningen 1970, vilka inledde en ”…process mot ökad decentralisering och ökad målstyrning…” (Bert Stålhammar). Den regel/juridiska styrningsmodellen samexisterar givetvis med det framväxande industrisamhällets sätt att fungera. ”Rationalismen” står som övergripande ideologi i ett samhälle där infrastrukturen ”…växte för att erbjuda service till den arbetande befolkningen.” (Jouko Arvonen). Även jämlikhetssträvande politiska krafter lånar sin språkdräkt från den industriella rationalismen varför dåtidens sociala reformer i makarna Myrdals anda, av samtiden benämns som ”social ingenjörskonst” (Stålhammar). De goda intentionerna ledde till ett utbildningsteknologiskt tänkande som med tiden ”…ledde till så detaljerade kursbeskrivningar att även lärarens professionella roll kunde sättas ifråga.” (Bo Lindensjö/ Ulf P. Lundgren).
Forskaren Bo Nestor beskriver hur rektorsfunktionen har uppmärksammats i utredningar under 1900-talet, från 40-talet och framåt. I 1946 års skolkommission förses rektor för första gången med det normativa uppdraget att ”leda det pedagogiska arbetet”. Nestor refererar kommissionens text där rektor tillmäts så ”betydande befogenheter att han har möjlighet att sätta sin prägel på skolan och skolarbetet…Den enskilde lärarens frihet att utforma undervisningen på sitt eget sätt måste betraktas som principiellt oantastbar”. ( Nestor). Genomgående i utredningarna görs en tydlig bodelning mellan det pedagogiska ledarskapet å ena sidan, organisatoriska frågor som kan hänföras till den regel/juridiskpräglade delen av verksamheten å andra sidan. Vad gäller 1951 års skolstyrelseutredning noterar Nestor, ”Utredningen behandlade också vikten av att skapa garantier för att skolledarna med deras dubbla ansvar- det pedagogiska och organisatoriska – skulle få tillräckligt med tid för att utöva det pedagogiska ledarskapet och inte uppslukas av organisatoriska frågor.” (Nestor).
Eftersom de organisatoriska uppgifterna handlar om att leda ”…arbetet inom skolenheten i enlighet med gällande stadganden, samt tillse att arbetet fortgår enligt fastställd arbetsordning.” (Nestor) förblir det genom utredningarna tämligen oförklarat vad det pedagogiska ledarskapet egentligen innebär. I synnerhet då, som Nestor poängterar, lärarens suveränitet i arbetet förblir intakt.
All styrning bör kunna förutsättas syfta till att uppnå mål och/eller förverkliga visioner. Regel/Juridisk styrning syftar givetvis också till måluppfyllande. Så som exempelvis Åke Isling visat (Isling), var ett av målen i det predemokratiska Sveriges skola att disciplinera det uppväxande släktet. Rigid regelstyrning kombinerat med ett auktoritärt ledarskap fungerar utmärkt ihop med den typen av mål. Under 1900-talets skolreformer har emellertid skolans demokratiska fostranssträvanden kommit att betonas allt starkare i måldokumenten, liksom jämlika villkor för elever med olika förutsättningar. Att inrymma den typen av målsättningar i regelverk har visat sig vara mer komplicerat. I den litteratur som behandlar skolans styrprinciper fokuseras dock inte i första hand jämlikhetssträvandena som pådrivande mot ett allt mer komplext regelverk. Lindensjö och Lundgren formulerar sig på följande sätt, ”Den första reformcykeln (1940-1975, min anm.) hade inriktning mot en sammanhållen utbildningssektor, där de olika delarna var kopplade till varandra…Expansionen innebar att starka särintressen kunde tillgodoses. Också tidigare oprivilegierade grupper kunde gynnas utan att detta behövde gå ut över de privilegierade. Därför kunde man också nå bred politisk enighet…Genomförandet av detta centralt uppbyggda utbildningsväsende bar dock i sig frön till en rad konsekvensproblem, vilka började göra sig gällande när tillväxten började bromsas upp”. (Lindensjö/Lundgren).
Oavsett vilka drivkrafter man vill se bakom den tillväxande komplexiteten vad gäller skolans regelverk blev resultatet oöverskådlighet och därmed oförmåga att bemedla verksamhetsmålen. Behovet av alternativ till detaljstyrning blev allt tydligare. Det är inte svårt att förstå att idéer om ekonomistyrning framstod som en lösning i denna situation. Ekonomistyrning blir också ett viktigt instrument i försöken att förverkliga en decentraliserad skola, som kan sägas ta sin början i och med Siautredningen 1970. Lindensjö/Lundgren exemplifierar med det resurssystem som fanns för grundskolan i början av sjuttiotalet för att fördela resurser till specialundervisning. Sålunda gällde exempelvis för SPP-resursen (specialundervisningsresursen) att ”skolstyrelserna hade ett visst inflytande på fördelningen av denna resurs över rektorsområden och skolenheter. Den maximala kvoten för kommunen var 0,3 veckotimmar (vtr)/elev”.(Lindensjö/Lundgren). Denna typ av styrningsprinciper var emellertid inte problemfria, ” Svagheten i denna resursfördelningsprincip var att resurser tilldelades proportionellt till antalet elever, medan problemen knappast uppstod proportionellt. Vidare innebar kombinationen mellan SSP-resursen och de fasta resurserna att större skolenheter missgynnades.” (Lindensjö/Lundgren).
Ytterligare ett bekymmer med ekonomiska styrmedel var organisationens tendens att manipulera systemet i syfte att gynna den egna enheten, eller som Lindensjö/Lundgren uttrycker det, ”Delvis tycks intäkterna absorberas av administrationen själv.” (Lindensjö/Lundgren).
I och med Siautredningen sås emellertid även de första fröna till en övergång från ”regelstyrning” till ”målstyrning”. ”För att få underlag för beslut om resursfördelning behövdes problemanalyser, och för att kontrollera hur resurserna använts krävdes utvärderingar. Därmed började också den centrala styrningsstrategin för skolväsendet att ändras. Den tidigare regelstyrningen började på avgörande punkter förvandlas till en målstyrning. Med regelstyrning avses att skolans verksamhet styrs genom regler för resursanvändning…Med målstyrning avses en styrning av skolan, där målen preciseras medan medlen för att nå dem lämnas öppna.” (Lindensjö/Lundgren).
Målstyrningen, som alltså kräver en informativ/ideologisk styrningsprincip, är med andra ord en teknik för att kunna decentralisera verksamheter och delegera beslutsrätt och ansvar nedåt i hierarkin. På allvar infördes styrformen i och med genomförandet av lgr 80. Utvecklingen åt detta håll har under de senaste trettio åren varit kontinuerlig men de ideologiska motiven för detta, påstår jag, har skiftat med de politiska majoriteterna. Det citat som Stålhammar hämtat från informationsskrift för ny förvaltningslag 1988 bär exempelvis tydliga spår av den nyliberala retorik som under åttiotalet allt mer kom att prägla den politiska dagordningen, ”Från årsskiftet gäller en ny förvaltningslag. Den är ett led i den landsomfattande förnyelse av den offentliga sektorn som nu pågår. Färre detaljregler. Mindre krångel. Mer av inlevelse i människors önskemål och behov. Och mer av vägledning som den enskilde behöver för att kunna ta tillvara sin rätt.” (Stålhammar).
Stålhammar noterar vidare att det intressanta, vad gäller målstyrningssträvandena på nittiotalet, är att tre olika traditioner, ”…representerande tre olika grupperingar inom samhället börjar uppträda allt mer likartat.” (Stålhammar). De tre traditioner han syftar på är dels den klassiska ämbetsmannatraditionen där ett rätt tolkande av regler leder till ett högt måluppnående, dels företagsvärlden med dess ”scentific management”, dels den traditionella politiska retoriken i vars styrsystem visionen alltid har använts. Under 2000-talet leder det gradvis in i motsägelsefulla styrprinciper där de ideologiskt motiverade mål och resultatanspråken upprätthålls med allt mer komplicerad juridik och detaljerade regler. De jämförelser som börjar göras med sovjetsystemets ideologisk-byråkratiska styrprinciper kan tyckas äga viss bärighet.
Rektorns roll förändras i detta landskap av regeltyngd målstyrning. Med den terminologi som Ninni Wahlström lånat av forskaren Gunnar Berg har rektor i ett ”legitimitetsperspektiv” utifrån lärares förväntningar att utföra det ”förste handläggaruppdrag” som kännetecknar en regelstyrd organisation. I ett ”legalitetsperspektiv” så som skolledares formella uppdrag formuleras i senare styrdokument skall emellertid rektor stödja ett målinriktat utvecklingsarbete. (Wahlström). För att klara sitt uppdrag i denna situation avkrävs med andra ord rektor synnerliga ledaregenskaper. Ninni Wahlström föreslår i sitt bidrag till målstyrningsdiskussionen en samtalande reträtt av det slag som var trendriktig för bara tio år sedan,
”Rektor har fortfarande inte nått fram till positionen som en självklar pedagogisk ledare för skolan – kanske för att ingen riktigt vet hur en sådan ser ut? Personal och rektor behöver tala sig samman om vad de avser med begreppet ”pedagogisk ledare” på sin skola…” (Wahlström)
Om rektor vill göra situationen än mer intressant och tillspetsad kan hon ju inbjuda även elever, föräldrar, massmedia och kommunpolitiker till dessa samtal om sitt existensberättigande.
Tio år senare löses liknande dilemman genom centralpolitisk ordergivning och praxisskapande inspektioner där otillräcklig måluppfyllelse bestraffas.
samtider 